建立广西农村产权流转交易市场体系探析

建立全区农村产权流转交易市场体系探析

2012年12月18日，田东县举行农村产权交易中心挂牌仪式。

党的十八届三中全会指出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。规范农村产权流转交易市场的设立、运行、监管，建立农村产权流转交易市场体系，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有利于提高农村要素资源配置和利用效率。田东县在2012年开始探索建立农村产权流转交易市场体系，取得一定的成效。本文以田东县为例，就建立全区农村产权流转交易市场体系的路径作粗浅探讨。

一、调研案例

2008年以来，田东县先后获批全国“农村金融改革试点县”“国家农村改革试验区”“国家现代农业示范区”，承担多项国家农村改革试验示范任务。田东县锐意改革，勇于创新，建立农村产权交易流转市场体系取得一定成效。

（一）田东县建立农村产权流转交易市场体系的主要做法

一是全面开展农村产权确权工作。先后完成了全县农村集体林权、集体土地所有权、农村土地承包经营权、小型水利工程项目产权的确权工作，集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、农房所有权等确权颁证工作全面推进，各项产权权属更加明晰。 

二是打造区域性农村产权交易平台。2012年成立广西首家农村产权交易中心，在县政务服务中心各涉农单位服务窗口建立“农村产权交易绿色通道”，在各乡镇农业服务中心设立“农村产权交易服务站”，在行政村设立“农村产权交易信息点”，打通农村资产资源变现渠道。截至2016年11月，田东县农村产权交易中心交易额9.03亿元，农村产权抵押贷款5.7亿元。

三是构建产权交易管理协作机制。成立“农村产权流转交易管理监督委员会”，整合产权主管部门、各银行机构、担保机构、评估机构等各部门资源，建立紧密的协作关系，在农村产权流转、产权抵押融资、资产评估、处置银行不良资产等方面共同把关，严防交易风险。

（二）田东县建立农村产权流转交易市场体系的几点启示

从田东县的情况看，农村产权流转交易市场体系的建立，发挥了积极的作用：

一是为农村产权流转提供平台。交易中心免费为产权交易挂牌，解决产权供需信息不对称问题；使工商资本和农村产权找到最佳融合点，实现了价格发现，有利于资产的保值增值；交易双方的权利和义务得到鉴证，减少争议；引进有资质的专业资产评估机构进驻，理顺了农村资产评估渠道；同时，为农村集体“三资”的处置提供平台。

二是为农村产权抵押贷款提供平台。交易中心负责对接产权主管部门和金融机构，理顺了“农民贷款难、银行放贷难”的问题。以交易中心为平台，承担抵押登记职能，切实有效防止抵押物多头抵押、重复抵押的问题；同时，银行不良资产可通过交易中心平台挂牌处置，在一定程度上防范了金融风险。

三是发挥农村产权流转的监测作用。农村产权通过交易中心进行挂牌交易，有具体的台账数据，农村产权流转的动向和数量精准，有利于政府部门对农村产权交易的监管及产业发展的引导。

二、建立农村产权流转交易市场体系存在的问题

一是农村产权抵押贷款与国家现行法律不匹配。比如，我国《担保法》《物权法》明确规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，除法律另行规定外，均不得抵押。《土地承包法》规定，农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地。目前开展此类贷款大多在试点政策下进行，但法律上存在障碍，一旦借贷风险产生，很难通过法律程序解决。

二是农村产权抵押平台分散，甚至“缺失”，不利于防范金融风险。现有法规的约束，要求涉农的林权、土地经营权、农房、车辆等产权须在相应的产权确权（登记）部门进行抵押，由于县级部门没有专门的涉农产权抵押登记系统，无法办理抵押手续，农民群众找不到抵押渠道，存在“抵押难”问题。同时，缺乏抵押信息的披露制度，缺乏统一的抵押信息共享平台，存在抵押物多头抵押、重复抵押的问题，潜在一定的金融风险。

三是农村产权抵押操作难，抵押物变现难。《土地管理法》规定农村房屋的转让必须是同村村民之间、村集体内部有条件的流转，而不允许城市居民或外村人购买，一旦风险产生涉及房屋流转，村民一般不愿承担邻里压力，不会购置本村房屋，从而导致抵押物变现较难。

四是农村产权确权工作推进不协调，进度缓慢，产权入市交易受阻。对农村的房产登记缺乏强制性，农村新增建房用地办证跟不上，农村房屋所有权确权进度慢、难度大，入市交易难；“四荒”地存量巨大，但农户间开荒占有量极为不均等，确权矛盾大，其产权难以入市交易。此外，由于部门职能边界模糊，在产权流转或抵押环节还存在不愿或不敢审批的情况。

五是监管不到位，缺乏产权交易保障机制。由于主管部门、乡镇、村在产权流转方面监管不到位，农村产权流转还存在监管“盲区”。比如在林权、土地流转方面，交易双方不想走程序，私下签订协议书，条款不够完备或无保证金等，一旦受让方中途放弃经营，利益就得不到保障。

三、建立全区农村产权流转交易市场体系的路径

（一）建立全区统一的农村产权交易市场体系

一是搭建全区农村产权网络信息平台系统。设立自治区、市、县（区）“农村产权交易服务中心”，在各乡镇设立“农村产权交易服务站”，在行政村设立“农村产权交易信息点”，形成“自治区—市—县—乡镇—村”五级的组织架构，实现平台信息共享，打通农村资产资源变现渠道。

二是实行交易业务的“七统一”，以及分级办理。市级出台《农村产权交易管理办法》，实行信息平台、信息发布、交易规则、业务受理、交易签约、鉴证文书、档案管理的统一。在“七统一”的前提下，自治区级不做具体的交易业务，只负责制定各项规章制度并监督检查；重大交易项目统一纳入市一级农村产权交易平台进行处置；各县（区）的一般交易手续在县、乡一级办理；因条件的限制，本县（市、区）无法承担组织交易工作任务的，可委托市一级农村产权交易平台进行挂牌处置。

三是实行市、县、乡镇三级共享收益。通过市级交易平台挂牌处置的产权，部分市、县分享收益各50%，县（市、区）一级平台视交易业务量和工作难度，自主安排给各乡镇工作经费。

（二）全区统筹推进农村产权确权颁证

针对农村产权改革中，存在相关部门条块管理，产权确权颁证工作尚未形成合力的现状。建议自治区层面统筹协调，全面完成农村产权的确权，为农村产权入市交易创造条件，不断丰富上市交易的农村产权品种。

（三）全区统一给予资源匹配，培育农村产权交易市场体系

一是加强对涉农资产资源入市交易的引导。逐步将县域涉农的林权、农村集体“三资”、农村集体经营性建设用地、农村小型农田水利项目、财政“一事一议”项目、土地综合整治项目、土地增减挂钩指标、以奖代补项目等涉农资产资源的交易统一纳入农村产权交易中心平台公开交易。

二是明确农村产权交易中心的产权抵押平台主体。整合涉农部门的抵押登记职能，杜绝抵押物多头抵押或重复抵押的行为，防范金融风险。

三是推动农村产权交易中心和不动产登记中心职能整合。政府授权农村产权交易中心开展不动产交易，使不动产登记中心和农村产权交易中心职能有效衔接，推进农村产权、非农不动产在内的产权交易流转、抵押登记鉴证工作，充分发挥农村产权交易中心要素交换平台的作用。

四是鼓励交易中心参与实施重大改革项目。鼓励农村产权交易中心以市场化的方式参与项目建设。探索“股份制带动贫困户脱贫模式”，促进精准脱贫；探索农村集体资产股份权能改革。通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益；探索农村产权信托机制。开展土地经营权、林木所有权、农村经营性建设用地、农村房屋使用权等产权的收储（托管）；探索进城农民土地使用权退出机制，对农民的撂荒地、实物资产等进行收储。

五是以财政支持农村产权交易市场的可持续发展。将“农村产权交易市场培育经费”纳入各级财政预算。给予农村产权交易中心市场培育经费；赋予农村产权交易中心资本运作权能，开展产权收储，参与现代农业项目、金融扶贫项目实施等。

（四）加大监管工作力度，严防农村产权交易市场风险

由主管部门牵头，县直各产权主管部门、农村产权交易中心、各银行、保险、担保机构等配合组建“农村产权流转交易监督委员会”，明确各方服务农村产权交易管理的职责，形成农村产权交易流转监管协调机制。

此外，各有关部门协同做好产权入市前置审批。对于已经流转的土地，要做好跟踪监测，提高土地利用率，杜绝违规用地等现象；对于没有进入平台交易的产权，督促交易双方到农村产权交易中心进行交易鉴证，按规定缴纳项目保证金；对于有意向交易的双方，要使用农村产权交易中心提供的规范性合同文本，同时缴纳项目保证金。

（五）完善农村产权流转交易的法律法规

目前很多地方都开展了农村产权抵押贷款，并取得了一定成效。同时，也存在农村闲置房屋“地下交易”的现象。建议国家层面尽快修订、完善《土地法》等相关法律法规和政策，明确给农村土地经营权、农村宅基地使用权、农村房屋所有权用于抵押融资。同时，允许工商资本进入农村，允许农村闲置宅基地、农房等跨小组以外转让交易。

（作者系田东县国家农村改革试验区、国家现代农业示范区办公室常务副主任，田东县农村改革管理办公室、田东县农村产权交易中心主任）